Ein Gespräch mit Sascha Gajewski von der Initiative #BodenwendeKöln

Wohnraum ist knapp in Köln. Die Mieten steigen unentwegt, wer eine Wohnung sucht, muss meistens lange suchen und dann teuer bezahlen. Gleichzeitig erwärmt sich das Klima und Kommunen sind angehalten, ihre grünen Ränder als Klimapuffer zu bewahren. Auch für das produzierende Gewerbe finden sich in einer wachsenden Stadt immer weniger geeignete oder sogar bereits ausgewiesene Areale (Industriegebiete). In dieser schwierigen Interessenlage scheint sich ein neuer Trend abzuzeichnen: Grundeigentümer treten proaktiv als Veranstalter von Öffentlichkeitsbeteiligungen für Wohnungsbauprojekte auf, lange bevor politische Beschlüsse über die Bebauung ihrer Flächen gefällt werden. Über die damit verbundenen Erwartungen, Chancen und Risiken haben wir einen längeren emaildialog mit Sascha Gajewski von der Initiative #BodenwendeKöln geführt. Das „Gespräch“ führte Boris Sieverts.

Boris Sieverts I KFA: Sascha, mit Eurer Initiative #BodenwendeKöln (https://www.stadtraum5und4.org/bodenwendekoeln-bisher-auf-sand-gebaut/) setzt ihr Euch für bezahlbaren Wohnraum auf der Grundlage von bezahlbaren Bodenpreisen ein und kritisiert Boden als Spekulationsobjekt, das wenige reich und viele arm macht, weil sie sich ihre Mieten nicht mehr leisten können. In Köln war zuletzt das Coty-Areal in Bickendorf (nun NQB – Neues Quartier Bickendorf) Gegenstand einer Öffentlichkeitsbeteiligung, bei der sich das Gros der Teilnehmer:innen für eine weitgehende Umwandlung des Industriegebiets in ein Wohnquartier aussprach. Bodenpolitik, also die Frage, wem der Grund und Boden gehört und wer den Wertzuwachs einer solchen Umwandlung abschöpft, waren dabei kein Thema. Dabei sollte Bodenpolitik Deiner Meinung auch auf dem Coty-Areal ein Thema sein. Warum?

Gajewski: Wir kommen als Akteure zwar aus der Wohnungsbewegung, aber es geht uns tatsächlich um alle Nutzungen: Also auch um soziale, kulturelle, und gewerbliche Nutzungen, die mit den hohen Bodenpreisen mehr Förderung der öffentlichen Hand erfordern, gar nicht entstehen können, oder ihre Produkte und Dienstleistungen deutlich teurer anbieten müssen. Auch in den Preisen, z.B. der Gastronomie, finden wir den Bodenpreis ja wieder. Dies verstärkt Segregation, also die Trennung der sozialen Gruppen im Stadtraum. Wir haben in Deutschland mit die höchste Vermögensungleichheit aller OECD-Staaten, was den sozialen Zusammenhalt und die Demokratie gefährdet, weil es die Idee der Leistungsgerechtigkeit aushöhlt. Diese Ungleichheit basiert auf zwei Hauptsäulen: Unternehmensanteilen und Boden. Der internationale Währungsfonds empfiehlt der Bundesregierung daher eine Vermögenssteuer; vor der Vermögenssteuer steht aber die Frage, woraus Vermögen geschöpft wird. Und das führt uns zu kommunaler Bodenpolitik und zu dem Beispiel des Coty-Areals, dass nun „Neues Quartier Bickendorf“ heißt. Das Areal wurde im Status einer Gewerbe- und Industriefläche angekauft, wie übrigens auch das Max-Becker-Areal in Braunsfeld. Würde es diesen Status behalten, könnte der Eigentümer bei der Entwicklung maßvolle Gewinne machen. Nun wirbt er aber für eine Umwandlung großer Flächenanteile in Wohnbauflächen. Dies wertet den Boden auf, weil Wohnbauland mehr Rendite abwirft und dieser erhebliche Mehrwert bleibt überwiegend beim Entwickler, wobei er dafür wenig tut. Auf anderen Geländen hat dies schon zu Wertsteigerungen von über 1000€ pro m² geführt, also 10 Mio. € pro Hektar, die dann als sogenannte „leistungslose Gewinne“ beim Eigentümer landen. Wir finden diese dann in Mieten und Kaufpreisen wieder.

KFA: Was für Möglichkeiten gibt es für die Kommunen, die Stadtgesellschaft an diesem Mehrwert teilhaben zu lassen? 

Gajewski: Den rechtlichen Rahmen setzt wesentlich der §11 Baugesetzbuch. Durch städtebauliche Verträge können Kosten, die kausal der Entwicklung zuzuordnen sind, in angemessenem Rahmen auf den Eigentümer abgewälzt werden. Ab da wird es juristisch strittig: unproblematisch ist, einen Anteil an gefördertem oder preisgedämpftem Wohnungsbau, die Finanzierung von KiTas und Schulbauten im Verhältnis zur Projektgröße sowie Anforderungen an Baustandards und Energiesysteme in solchen Verträgen zu verankern. Zu beurteilen, wann die Angemessenheit überschritten ist, ist schwieriger: Das Bauen nach einem höheren Energiestandard z.B. kostet Geld, erhöht aber andererseits auch den Wert der Immobilie. Stellt diese Forderung also eine zusätzliche Belastung dar? Oder nehmen wir die Forderung nach gefördertem Wohnraum: Der war zuletzt oft, wegen der günstigen Kredite, wirtschaftlicher zu errichten als frei finanzierter Wohnungsbau, also gar keine Belastung. Die Liste ließe sich fortsetzen.
Es geht vor allem und grundsätzlich darum, dass Politik und Verwaltung verstehen, dass die Gewinne aus Grundstückswertsteigerungen der Allgemeinheit zustehen und dass sie danach handeln. Da eine umfängliche Abschöpfung nicht so einfach ist und nur bedingt nachhaltig, weil der Preis danach weiter steigen kann, wären der Erwerb der Grundstücke durch die Kommune und die Vergabe in Erbbaurechten oder der Verkauf an strukturelle Träger des Gemeinwohls (Genossenschaften, Stiftungen etc.) der nachhaltigere Weg.  Das erfordert eine langfristige Strategie, politische Konsequenz und Durchhaltevermögen, denn sonst findet sich auch für überteuerte Grundstücke immer ein Investor, der darauf vertraut, dass die Politik ihm doch noch eine höhere Ausnutzung zugestehen und weniger Leistungen für die Allgemeinheit abverlangen wird – weil Wohnungen dringend gebraucht werden. So werden die Grundstückspreise immer weiter nach oben getrieben und noch einmal, den Planungswertgewinn schöpfen die Investoren und die Grundstückhändler ab.

KFA: Ist so etwas nicht auch ein Stück weit Verhandlungsgeschick und eine Frage der Bereitschaft, Investoren auch etwas abzuverlangen? Sofern das Vorhaben über §34 Baugesetzbuch hinaus geht (der besagt, dass man bauen darf, wie es der Nachbarschaft entspricht) oder sogar auf Land geschieht, das bislang gar nicht zur Bebauung gewidmet ist, ist der Investor rein juristisch ja in keiner starken Position, denn die Stadt muss seinem Vorhaben nicht zustimmen. Investoren drohen dann oft damit, dann halt gar nicht zu bauen, weil es sich für sie nicht rechnen würde, wenn ihre Wünsche nicht vollumfänglich erfüllt werden. Zugleich weigern sie sich aber, mit dem Hinweis auf das Betriebsgeheimnis, ihre Kalkulationen offen zu legen. Auf welcher Grundlage wird den Forderungen unter diesen Umständen eigentlich nachgegeben? Und ist es nicht auch eine Sache des Standings, dass man einfach mal sagt: „dann gehen Sie halt woanders hin!“, um auch künftigen Entwicklern klar zu machen, dass es Grenzen gibt? Das würde sich ja auch dämpfend auf die Grundstückspreise auswirken, wenn potentielle Käufer davon ausgehen müssen, dass sie den Ausnutzungspoker mit der Stadt nicht gewinnen werden, bzw. dass Zugeständnisse bei der Ausnutzung mit entsprechend hohen Gegenleistungen, z.B. beim Anteil des sozialen Wohnungsbaus oder der Ausstattung mit öffentlichen Grünflächen oder kultureller Infrastruktur, verbunden sind.

Gajewski: Genau, das ist es, was ich mit langfristiger Strategie meine. Investoren haben Ausdauer. Bodenpolitik funktioniert nur, wenn man über Wahlzyklen hinweg konsequent bleibt, wenn die Botschaft lautet: „Wir freuen uns über Investierende, die zu den Bedarfen unserer Stadt passend bauen. Wir wollen keine Spekulation mit dem Boden, die in der Konsequenz den Mietspiegel im Ganzen hebt und wir geben demjenigen kein Baurecht, der so teuren Boden schafft, dass bezahlbares Wohnen nicht, oder nur mit öffentlichen Mitteln, herstellbar wird“.
Zu den Wirtschaftlichkeitsberechnungen, auf die sich die Investoren berufen, kann man sagen: auch wenn diese nicht einsehbar sind, wären sie durchaus überprüfbar. Die Kosten und Finanzierungsstrukturen der Branche sind bekannt und in der Stadtverwaltung sollte es die Kompetenz geben, die Wirtschaftlichkeit eines Projekts selbst zu bewerten – ansonsten gibt es dafür Dienstleister, die auch schon für Köln gearbeitet haben.
In der Politik gibt es dazu sicher Wissens- aber vor allem Haltungsdefizite. Erstere lassen sich durch Information schließen, bei Letzteren ist auch der Druck der Bürgerinnen und Bürger gefragt.
Zusammenfassend lässt sich sagen: Die Gründe, warum den Forderungen der Investoren so oft nachgegeben wird, sind vielschichtig: manche Zusammenhänge werden nicht verstanden, es gibt die Angst, dass gar nicht gebaut werden könnte und politisch lässt sich eine teure Wohnung, so kurzsichtig das ist, halt immer noch besser verkaufen als eine erst einmal nicht gebaute. Außerdem gibt es die Haltung: „der Einsatz der Investoren muss sich doch lohnen, sie gehen ja schließlich Risiken ein“. Über weitere Motivationen kann man nur spekulieren.
Lass uns mal ein Gegenszenario durchspielen: Was wäre, wenn sich morgen alle einig wären, das Spiel zu beenden? Was würde das für den einzelnen Investor bedeuten? Entweder hat er eh im Vertrag stehen, dass der Kauf nur bei Erreichung bestimmter Ziele – wie z.B. der Genehmigung eines Mindestbauvolumens – gilt und dass er sonst ein Rücktrittsrecht hat. Oder er hat sich verspekuliert und muss gegebenenfalls Anteile des für das Grundstück gezahlten Geldes abschreiben. Aber es gibt nun mal kein Recht auf Gewinn und das Interesse der Allgemeinheit steht höher. Geht der Investor pleite, wird das Grundstück Insolvenzmasse und der neue Kaufinteressent weiß anhand der dann gültigen Politik, wieviel er investieren kann. Der Preis wird also korrigiert. Konkret: Jemand, der ein Grundstück sucht, wird dann nicht mehr 1.500€ pro m² bieten, weil er auf die Folgsamkeit der Politik setzen kann und Mitbewerber ausstechen will, sondern er bietet nur noch 400€ und der Verkäufer lernt schnell, dass andere auch nicht mehr bieten werden. Somit ist ein neues Preislevel etabliert und bezahlbare Nutzungen werden wahrscheinlicher. Wird deswegen weniger oder nicht gebaut? Nein, denn der Gewinn entsteht aus dem Gebauten, nicht aus dem Boden.

KFA: Unter Beteiligungsgesichtspunkten ist ein neues Phänomen aufgetaucht, nämlich dass Bodeneigentümer von sich aus Beteiligungsverfahren für Grundstücke initiieren, für die noch gar kein (Wohn)baurecht oder auch nur ein Aufstellungsbeschluss besteht (das ist die „Absichtserklärung“ der politischen Gremien, einen Planungsprozess in Gang zu setzen). In Köln war dies zuletzt im Porzer Süden und eben auf dem Coty-Areal zu beobachten: in Porz handelt es sich um Ackerland, das der Großgrundbesitzer gerne in Bauland umgewandelt sehen möchte. Das Coty-Areal ist (noch) als Industriegebiet gewidmet, so dass rein baurechtlich zum Zeitpunkt des Beteiligungsverfahrens gar kein Wohnungsbau möglich gewesen wäre. Man konnte den Eindruck gewinnen, dass mit den Beteiligungsverfahren auch Stimmung für den Wohnungsbau gemacht werden sollte, der ja für den Grund und Boden, im Vergleich zu Ackerland oder Industriegebiet, eine enorme Wertsteigerung bedeutet. Für uns als Beteiligungsexperten ist das natürlich eine interessante, neue Erscheinung – dass Investoren Beteiligungsprozesse hier, wenn man so will, instrumentalisieren, um die Politik in Zugzwang zu bringen, nach dem Motto: „OK, Ihr wollt kein Ackerland bebauen und Industriegebiete wollt ihr auch erhalten, dann fragen wir doch mal die Leute!“. Natürlich wollen die Leute in Bickendorf oder Vogelsang lieber neue Wohnungen in ihrer Nachbarschaft als einen Fortbestand des Industriegebiets und angesichts des angespannten Wohnungsmarkts finden sich auch für das Projekt in Porz zahlreiche Befürworter (in beiden Fällen gibt es ebenso stichhaltige Argumente für diese Vorhaben wie dagegen, aber darum soll es hier nicht gehen). Die Veranstaltungen werden dann sehr offen und herzlich und kreativ und auf Augenhöhe organisiert – unter Beteiligungsaspekten sozusagen vorbildlich -, was im Überschwang des Beteiligungsspaßes aber völlig aus dem Blick gerät ist die Frage, wer die damit verbundenen Bodenwertsteigerungen abschöpft bzw. was die Gegenleistung dafür sein soll. Das ist von „unpolitischen“ Bürgern vielleicht auch nicht zu erwarten, sondern hier wäre die Politik gefragt.

Gajewski: Die Beschreibung teile ich völlig. Der Erhalt von Industrie- und Gewerbeflächen wird zwar erfasst und verstanden – aber er erzeugt keine Emotionen. Auch der Erhalt von Naturräumen hat oft nur wenige echte, kampfbereite Befürworter. Der Wohnungsmangel hingegen ist für viele Menschen eine bedrohliche Erfahrung aus erster Hand, über die zudem regelmäßig in der Zeitung berichtet wird. Da fühlen sich die Menschen kompetent und sehen ggf. ein Selbstwirksamkeitspotenzial. Das öffnet die Tür dafür, eine interessierte Öffentlichkeit und Nachbarschaft für sich zu instrumentalisieren, die man übrigens nicht mit Verfechtern des Gemeinwohls verwechseln darf. Die meiste Teilnehmer solcher Veranstaltungen sprechen für sich, ohne Gemeinwohlverpflichtung oder Rechenschaftspflicht. Deshalb teile ich die Begeisterung für diese Formate nicht und behaupte, dass sie die Politik in eine Ecke treiben.
Eine allgemeine Aussage zum Verhalten der Kölner Politik in dieser Konstellation kann ich nicht treffen, mir begegnen da ganz verschiedene Facetten. Aber was mich beim Coty-Areal schon überrascht hat, waren Aussagen von Leuten aus dem Mitte-Links-Spektrum, die die Investoren als sympathisch, engagiert im Stadtteil und offen für Anregungen beschrieben. Das mag alles zutreffen, es ändert aber nichts daran, dass wir hier von Investoren reden, die klar eine wirtschaftliche Agenda haben und für die das Umschmeicheln anderer zum Handwerk gehört. Ich spüre da manchmal sehr wenig kritische Distanz und Verständnis dafür, wieviel Gewinn mit diesen Brosamen des Entgegenkommens gemacht wird. Aus 50.000€ Veranstaltungsaufwand können so leicht einige Millionen mehr Marge durch Wertsteigerungen werden, die dann die Nutzer der späteren Immobilien oder die öffentliche Hand, zur Subventionierung des Wohnens, bezahlen. Eine andere Reaktion, die mir begegnet, ist Ohnmacht, bzw. die Deklaration von Machtlosigkeit angesichts der politischen Mehrheitsverhältnisse. Und dann gibt es natürlich auch diejenigen, die es richtig finden, dass Investoren für „gute Arbeit“ „gute Gewinne“ einfahren.
Grundsätzlich bleibt ein Problem der Kommunalpolitik, dass man über die Bodenfrage viel Wissen haben muss und dass Kommunalpolitiker*innen Ehrenamtler sind, die sich in Verwaltung und Wirtschaft Fachleuten im Vollerwerb gegenübersehen. Aber auch bei Fachpolitiker*innen etablierter Parteien habe ich schon feststellen müssen, dass sie über die Grundlagen der Immobilienwirtschaft nicht wirklich gut informiert waren. Ich will das nicht verallgemeinern, sondern nur aufzeigen, wie das Kräfteungleichgewicht im Moment ist. Das können die engagierten Politiker:innen in den Parteien nur ausgleichen, wenn sie nicht nur kompetent sind, sondern auch noch Macht in der eigenen Fraktion haben – was nicht immer zusammenfällt. Angesichts dieser Gemengelage liegt der strategische Vorteil leider deutlich bei den Investoren.

Abschließend würde ich gerne noch sagen: Die Trennung des Bodeneigentums von seiner Nutzung, z.B. durch Erbbaurecht, ist eine alte Idee der Bodenreformbewegung. Die Feststellung dahinter: Der Wert des Bodens wird von der Allgemeinheit geschaffen – sie baut die Schulen, die Straßen, die Theater, andere wiederum schaffen die Arbeitsplätze, die den Boden überhaupt erst begehrt machen! Deshalb gehört der Grund und Boden der Allgemeinheit, wobei abgewogen werden muss zwischen den haushälterischen Interessen der Kommune und den unmittelbaren Interessen der Stadtgesellschaft als Nutzer:innen.
Mit dem, was auf dem Boden geschaffen wird, soll der Investor seine Marge machen! Wegen der Knappheit des Bodens braucht es auch dafür Regeln, denn für die Erfüllung der Bedarfe der Menschen steht nun mal nicht unbegrenzt Boden zur Verfügung, besonders dann nicht, wenn man weitere Flächenversiegelung vermeiden will. Also muss die Kommune durch ihre Vergabepolitik und vertragliche Festsetzungen im (Erbbaurechts-)Vertrag sicherstellen, dass der Investor das baut, was die Allgemeinheit benötigt und nicht die Einsparungen beim Bodenerwerb in Marge umwandelt. So der Ansatz für eine zukunftsfähige Bodenpolitik

Links zu den Projekten in Bickendorf und in Porz:
https://instone.de/de/bauprojekte/koeln/bickendorf/veranstaltungsreihe
https://www.porz-plant.de

Wie machen es andere Städte?
Beispiel Münster: https://www.stadt-muenster.de/stadtplanung/sozialgerechte-bodennutzung
Beispiel Hamburg: https://www.staedtetag.de/publikationen/staedtetag-aktuell/2024/heft-5/bodenpolitik-gemeinwohlinteresse-hamburger-baulandmodell

Wer sich tiefer gehend mit der Thematik befassen möchte, dem sei auch der Podcast „Best Case Scenario“ mit Sascha Gajewski empfohlen:
https://open.spotify.com/episode/2SV02giXoTyL7ME8pflpb1?si=0226bb23a2444edd
https://podcasts.apple.com/de/podcast/best-case-szenario/id1843126720?i=1000770160216
https://best-case-szenario.podigee.io/8-7-boden-als-grundlage-fur-demokratie
https://www.deezer.com/de/show/1002249661?host=0&deferredFl=1